La presente Ley tiene por objeto la
reforma del sistema español de defensa de la competencia
para reforzar los mecanismos ya existentes y dotarlo
de los instrumentos y la estructura institucional
óptima para proteger la competencia efectiva en los
mercados, teniendo en cuenta el nuevo sistema normativo
comunitario y las competencias de las Comunidades
Autónomas para la aplicación de las disposiciones
relativas a prácticas restrictivas de la competencia
según lo dispuesto en la Ley 1/2002 de 21 de febrero,
de coordinación de las competencias del Estado y las
Comunidades Autónomas en materia de defensa de la
competencia.
Para ello, la Ley parte de la experiencia adquirida en
los últimos quince años mediante la aplicación de las
normas nacionales y comunitarias de competencia y
está guiada por cinco principios claros: garantía de la
seguridad jurídica de los operadores económicos, independencia
de la toma de decisiones, transparencia y
responsabilidad frente a la sociedad de los órganos
administrativos encargados de la aplicación de la Ley,
eficacia en la lucha contra las conductas restrictivas de
la competencia y búsqueda de la coherencia de todo el
sistema y, en particular, de una adecuada imbricación
de los distintos planos institucionales que interactúan
en este terreno.
La Ley se estructura en cinco Títulos que regulan,
respectivamente, las cuestiones sustantivas, los aspectos
institucionales, la Comisión Nacional de la Competencia,
las cuestiones procedimentales y el régimen
sancionador.
El Titulo primero recoge los aspectos sustantivos de
los tres tipos de instrumentos principales de esta política:
régimen aplicable a las conductas restrictivas de la
competencia, principios del control de concentraciones
y sistema de seguimiento y propuesta en materia de
ayudas públicas.
Por lo que respecta al capítulo primero, relativo a las
conductas restrictivas de la competencia, la Ley introduce
cambios principalmente en tres líneas. En primer
lugar, se aclaran y simplifican los diferentes tipos de
infracción. En segundo lugar, se pasa del régimen de
autorización singular de acuerdos prohibidos a un sistema
de exención legal en línea con el modelo comunitario.
En tercer lugar, se aclaran los efectos de la exención
legal y el tratamiento de las conductas «de minimis».
En cuanto a los tipos de infracción, se mantiene la
prohibición de los acuerdos entre empresas y del abuso
de posición de dominio así como del falseamiento de la
libre competencia por actos desleales, aclarándose la
redacción de este último tipo. Sin embargo, se elimina
la referencia específica al abuso de dependencia económica,
que ya se encuentra regulado en la Ley 3/1991,
de Competencia Desleal y puede, por tanto, incardinarse
en el falseamiento de la libre competencia por actos
desleales.
En relación con el paso al sistema de exención legal,
la Ley excluye de la prohibición aquellos acuerdos que
reúnan determinados requisitos, en línea con los previstos
en las normas comunitarias. En esencia, se trata de
que las prohibiciones no sean aplicables a aquellas restricciones
de la competencia proporcionales a los beneficios
que generan en términos de eficiencia en la asignación
de recursos y, por tanto, de bienestar general.
El cambio de sistema se completa con la desaparición
de las autorizaciones singulares o por categorías
de acuerdos por parte de la autoridad de competencia y,
por tanto, el paso a la autoevaluación por parte de las
empresas del encaje legal de sus propios acuerdos.
Con el fin de reforzar su seguridad jurídica y a pesar
de que la remisión a las normas comunitarias es consustancial
a la práctica de defensa de la competencia en
España, la Ley se refiere expresamente al papel de los
Reglamentos comunitarios de exención por categorías
en la aplicación de la nueva exención legal en el ámbito
nacional. También se mantiene la posibilidad de que el
Gobierno apruebe este tipo de exenciones para aquellos
acuerdos que no afecten al comercio entre Estados
miembros. Asimismo, se contempla un sistema en línea
con el comunitario para las declaraciones de inaplicabilidad
de las prohibiciones a una conducta concreta.
Finalmente, se extiende a todos los tipos de infracción
previstos en este capítulo la exención de las conductas
que resulten de la aplicación de una norma con
rango de Ley y de las conductas «de minimis», entendidas
como aquéllas que, por su menor importancia, no
son susceptibles de afectar de forma significativa a la
competencia, cuyas características se concretarán
mediante el correspondiente desarrollo reglamentario.
En cuanto al capítulo segundo, relativo a los aspectos
sustantivos del control de las concentraciones económicas,
la Ley aporta novedades en tres ámbitos principales.
En primer lugar, aclara y amplía el concepto de
concentración a efectos de control, estableciendo un
procedimiento «simplificado» para aquellas operaciones
menos susceptibles de afectar a la competencia. En
segundo lugar, flexibiliza el régimen de notificación
obligatoria con efecto suspensivo en tanto no recaiga
resolución favorable de la Administración. Finalmente,
refuerza la participación de la Comisión Nacional de la
Competencia en el control de concentraciones, limita el
papel del Gobierno en el mismo y concreta los criterios
de valoración sustantiva que guiarán las decisiones de
ambos órganos.
En cuanto al concepto de concentración, la Ley centra
su definición en la existencia de un cambio estable
en la estructura de control, de iure o de facto, de una
empresa, e incluye todas las empresas en participación
con «plenas funciones», unificando así el tratamiento
de aquéllas con carácter concentrativo y cooperativo.
Además de revisarse al alza el umbral de cuota de mercado
y preverse un mecanismo para la actualización del
volumen de negocios, se introduce un sistema de notificación
«simplificada» para aquellas operaciones menos
susceptibles de obstaculizar el mantenimiento de la
competencia efectiva en los mercados, con una tasa
reducida.
En relación con la flexibilización del procedimiento,
la Ley mantiene el régimen de notificación obligatoria
con efecto suspensivo pero prevé el posible levantamiento
de la obligación de suspender la ejecución de la
concentración en cualquier momento del procedimiento.
Además, el tratamiento de las ofertas públicas de
adquisición de acciones se alinea con el comunitario,
de forma que la obligación de suspensión únicamente
afectará al ejercicio de los derechos de voto inherentes
a los títulos y no a la posibilidad de lanzar la oferta,
siempre que se cumpla con los plazos de notificación
previstos en la Ley.
Por lo que respecta a los criterios de valoración sustantiva,
la Ley separa claramente los que guiarán la
toma de decisiones por parte de la Comisión Nacional
de la Competencia, centrados en el mantenimiento de
la competencia efectiva en los mercados, de aquéllos en
que podrá basarse la intervención del Gobierno, relacionados
con la protección del interés general de la
sociedad.
Así, por una parte se aclaran los elementos que valorará
la Comisión Nacional de la Competencia, sistematizándose,
entre otros posibles, los que se han venido
considerando en los informes del Servicio y del Tribunal
de Defensa de la Competencia hasta el momento,
explicitándose el tratamiento de las eficiencias empresariales
y manteniéndose la valoración de los aspectos
cooperativos o de las restricciones a la competencia
accesorias a las concentraciones. Por otra parte, se indican
los criterios de valoración sustantiva que guiarán
una decisión del Consejo de Ministros distinta de la de
la Comisión Nacional de la Competencia, recogiéndose
una lista no exhaustiva de criterios concretos.
El capítulo tercero se ocupa de las ayudas publicas.
En este ámbito se completan las competencias de la
Comisión Nacional de la Competencia, que podrá analizar
los criterios de concesión de las ayudas desde la
perspectiva de la competencia con el fin de emitir informes
y dirigir recomendaciones a los poderes públicos.
Para ello, se establecen determinadas obligaciones de
información a la Comisión Nacional de la Competencia
y se prevé expresamente la posible participación complementaria
de los órganos competentes de las Comunidades
Autónomas mediante la emisión de informes
con respecto a las ayudas que concedan las Administraciones
autonómicas y locales en el ámbito territorial de
su competencia. Todo ello, por supuesto, sin perjuicio
del sistema de control por parte de la Comisión Europea
previsto en la normativa comunitaria.
El Título segundo se ocupa del esquema institucional.
El capítulo primero se refiere a los órganos administrativos
competentes para la aplicación de esta Ley,
con una novedad principal, la creación en el ámbito
estatal de una institución única e independiente del
Gobierno, la Comisión Nacional de la Competencia,
que integrará a los actuales Servicio y Tribunal de
Defensa de la Competencia que desaparecen. La Comisión
Nacional de la Competencia presenta una estructura
piramidal centrada en la existencia de dos órganos
separados, la Dirección de Investigación y el Consejo,
que realizan con independencia sus respectivas funciones
de instrucción y resolución bajo la supervisión y
coordinación del Presidente, apoyado en un conjunto
de servicios comunes. En el capítulo segundo se prevén
mecanismos para la coordinación de todos los órganos
administrativos que intervienen en la aplicación de la
Ley así como la coordinación con los reguladores sectoriales,
con objeto de velar por la coherencia de la
política de competencia, la eficiencia en la asignación
de los recursos públicos y la seguridad jurídica de los
operadores económicos.
En última instancia, se establecen pautas para guiar
las relaciones entre los distintos órganos que, naturalmente,
podrán verse complementadas por los mecanismos
informales que puedan establecerse de cara a
lograr la adecuada coordinación en el ejercicio diario
de sus respectivas competencias. Adicionalmente, se
establecen mecanismos para la cooperación con los
órganos jurisdiccionales en los procesos de aplicación
de las normas de competencia.
El Título tercero se refiere a la Comisión Nacional
de la Competencia, órgano encargado de aplicar esta
Ley, promover y proteger el mantenimiento de una
competencia efectiva en todos los sectores productivos
y en todo el territorio nacional. En este ámbito, la Ley
se estructura en dos capítulos: el primero regula los
aspectos generales de la Comisión Nacional de la Competencia
y el segundo sus órganos de dirección.
En cuanto a los aspectos generales, recogidos en el
capítulo primero, la Ley especifica en primer lugar
la naturaleza jurídica y régimen de funcionamiento
de la nueva Comisión Nacional de la Competencia,
detallando su composición y recursos económicos. En
segundo lugar, se recogen las funciones de la nueva
Comisión Nacional de la Competencia, tanto instructoras,
resolutorias y de arbitraje como consultivas y de
promoción y armonización de la defensa de la competencia
en los mercados. Finalmente, se incluye una
sección sobre la transparencia y responsabilidad social
de la Comisión Nacional de la Competencia, en la que
se incide en la publicidad de todas sus actuaciones así
como en la especial responsabilidad ante la sociedad
por su actuación.
Por lo que se refiere al capítulo segundo, relativo a
los órganos de dirección de la Comisión Nacional de la
Competencia, dos principios fundamentales rigen su
diseño: la independencia de criterio de esta institución
con respecto al Gobierno y la separación entre instrucción
y resolución. Estos principios han de conjugarse
además con la necesidad de coordinar adecuadamente
las actuaciones de los órganos encargados de la instrucción
y resolución, así como de asegurar la eficacia de la
política de competencia como instrumento de política
económica.
Por ello, la Ley especifica el régimen de nombramiento
y cese de los órganos de dirección de la Comisión
Nacional de la Competencia, orientado a garantizar
su independencia en la toma de decisiones y, al
mismo tiempo, la responsabilidad ante la sociedad por
ellas.
Por otra parte, la Ley establece la independencia en
el ejercicio de las funciones de instrucción o propuesta
y resolución por parte de la Dirección de Investigación
y del Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia.
No obstante, preserva la unidad de actuación y
coordinación de todos los servicios y órganos bajo la
dirección del Presidente de la Comisión Nacional de la
Competencia, que cuenta con amplias funciones, entre
otras, la jefatura de todo el personal, los planes plurianuales
de inspección y presidir el Consejo de Defensa
de la Competencia.
La labor de resolución del Consejo se centra en la
adopción de decisiones sobre la base de las propuestas
de la Dirección de Investigación en relación con los
expedientes sancionadores o de control de concentraciones.
En el ámbito de conductas restrictivas de la
competencia, el Consejo es competente tanto para acordar
el archivo o sobreseimiento de las actuaciones y
resolver la terminación convencional como para declarar
la prohibición e imponer las sanciones correspondientes
y acordar la imposición de medidas cautelares.
Por su parte, la labor instructora de la Dirección de
Investigación se centra en la incoación y tramitación de
los expedientes, la elevación de propuestas al Consejo
de la Comisión Nacional de la Competencia, la elaboración
de informes y la asignación de expedientes con
otros órganos.
El Título cuarto regula los distintos procedimientos
tanto por conductas prohibidas como de control de concentraciones.
En este ámbito, la reforma se guía por la
búsqueda del equilibrio entre los principios de seguridad
jurídica y eficacia administrativa. Así, se simplifican
notablemente los procedimientos y se separa claramente
la instrucción y la pura resolución, eliminándose
con ello la posible duplicación de actuaciones y los
recursos administrativos contra actos que pongan fin al
procedimiento.
El capítulo primero recoge las disposiciones comunes
a los procedimientos de conductas restrictivas,
medidas cautelares y control de concentraciones. En
concreto, se detallan las normas en cuanto a plazos
máximos para las resoluciones correspondientes a los
procedimientos especiales previstos en esta Ley así
como las facultades de la Comisión Nacional de la
Competencia para recabar información, realizar inspecciones
y vigilar el cumplimiento de las obligaciones
derivadas de la Ley y los recursos que proceden.
El capítulo segundo regula el procedimiento sancionador
por conductas restrictivas, con una fase de instrucción
por parte de la Dirección de Investigación en
la que se realizarán todos los actos precisos para el
esclarecimiento de los hechos y se garantizará la contradicción
y el derecho de defensa de los denunciados.
Tras la elevación del correspondiente informe-propuesta,
el Consejo adoptará una resolución, realizadas las
actuaciones complementarias de la instrucción que
considere precisas, las consultas previstas por la normativa
vigente y, en su caso, una vista. En línea con la
normativa comunitaria, la Ley introduce la posibilidad
de que en dicha resolución se impongan condiciones
estructurales.
En este ámbito, cabe señalar la flexibilización del
régimen de terminación convencional, centrado en la
propuesta de compromisos por parte del presunto
infractor, la negociación con la Dirección de Investigación
y la elevación al Consejo de una propuesta de
resolución, siempre antes del informe-propuesta, que
podrá ser adoptada sin necesidad de contar con el
acuerdo del resto de interesados del expediente.
En cuanto a las medidas cautelares, la Ley flexibiliza
y agiliza el sistema para su acuerdo, en cualquier
momento del procedimiento y sin plazo máximo de
duración.
El capítulo tercero se refiere al procedimiento de
control de concentraciones. En este ámbito, la Ley
mantiene las dos fases del procedimiento y los reduc
dos plazos que vienen caracterizando al sistema en
España pero asigna la competencia para su instrucción
y resolución a la Comisión Nacional de la Competencia.
En la primera fase, que durará un máximo de un
mes, se analizarán y aprobarán las operaciones que no
planteen problemas de competencia. En la segunda fase
se realizará un análisis más detallado de la operación,
con participación de terceros interesados, con el fin de
que el Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia
adopte la resolución final.
En el procedimiento ante la Comisión Nacional de
la Competencia se prevé, junto a la imposición de condiciones,
la presentación de compromisos por parte de
los notificantes para resolver los posibles problemas
de competencia derivados de la concentración así
como la posible consulta a terceros interesados sobre
los mismos.
En caso de que la resolución del Consejo sea de prohibición
o subordinación a compromisos o condiciones,
el Ministro de Economía y Hacienda dispondrá de un
plazo de quince días para elevar la concentración al
Consejo de Ministros para su intervención. El Acuerdo
final del Consejo de Ministros, debidamente motivado,
que podrá autorizar con o sin condiciones la concentración,
deberá adoptarse en un plazo máximo de un mes
tras la elevación del expediente, pudiendo solicitarse
informe a la Comisión Nacional de la Competencia.
Finalmente, el Título quinto recoge el régimen sancionador.
En este ámbito, la Ley supone un importante
avance en seguridad jurídica por cuanto realiza una
graduación de las diversas infracciones previstas por la
misma y aclara las sanciones máximas de cada tipo,
fijadas en términos de un porcentaje del volumen de
ventas totales de los infractores. Asimismo, se especifican
los criterios que determinaran la multa concreta en
cada caso, en línea con las tendencias actuales en el
ámbito europeo. Además, se prevé la publicidad de
todas las sanciones impuestas en aplicación de la Ley,
lo que reforzará el poder disuasorio y ejemplar de las
resoluciones que se adopten.
También se introduce un procedimiento de clemencia,
similar al vigente en el ámbito comunitario, en virtud
del cual se exonerará del pago de la multa a las
empresas que, habiendo formado parte de un cártel,
denuncien su existencia y aporten pruebas sustantivas
para la investigación, siempre y cuando cesen en su
conducta infractora y no hayan sido los instigadores del
resto de miembros del acuerdo prohibido. Igualmente,
el importe de la multa podrá reducirse para aquellas
empresas que colaboren pero no reúnan los requisitos
para la exención total.
La Ley se completa con nueve Disposiciones Adicionales,
dos Disposiciones Transitorias una Derogatoria
y tres Disposiciones Finales. En particular, mediante
las Disposiciones Adicionales se introducen modificaciones
en determinadas normas jurisdiccionales y procesales
con el fin de articular adecuadamente la aplicación
privada de las normas de competencia por parte de
los órganos de lo mercantil, una de las principales aportaciones
de la presente Ley.
Así, la Disposición Adicional primera establece, en
aplicación de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la
competencia de los jueces de lo mercantil en la aplicación
de los artículos 1 y 2 de la Ley de Defensa de la
Competencia, en línea con lo previsto en la normativa
comunitaria en relación con los artículos 81 y 82 del
Tratado de la Comunidad Europea. Por su parte, la Disposición
Adicional segunda modifica la Ley de Enjuiciamiento
Civil con el fin de prever expresamente la
participación de los órganos nacionales y comunitarios
de competencia como amicus curiae en los procedimientos
de aplicación de la normativa de competencia
por parte de la jurisdicción competente así como diversos
mecanismos de información para permitir la adecuada
cooperación de los órganos administrativos con
los judiciales. Finalmente, se prevé la posible suspensión
de los procedimientos judiciales en determinadas
circunstancias, cuando el juez competente considere
necesario conocer el pronunciamiento administrativo
para dictar una sentencia definitiva en aplicación de las
normas nacionales y comunitarias de competencia.
Finalmente, la Disposición Adicional séptima modifica
la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso administrativa para aclarar el
régimen de recursos contra las resoluciones de los
órganos nacionales y autonómicos de competencia así
como el procedimiento de autorización judicial para el
caso en que exista oposición a una inspección realizada
en aplicación de la presente Ley. |