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Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores.

(publicado en Actualidad Diaria 3849 el 8 de octubre de 2018)

El título I contiene medidas de protección de los consumidores, agrupadas en dos capítulos: un primer capítulo dedicado a los consumidores vulnerables y la lucha contra la pobreza energética; y un segundo capítulo, que contiene medidas tendentes a aumentar la información, protección y racionalización de los mecanismos de contratación, aumentando la protección del conjunto de los consumidores de electricidad.

En relación al consumidor vulnerable, materia que se aborda en el capítulo I del título I, se ha constatado que el actual bono social de electricidad resulta insuficiente para dar respuesta a las situaciones de vulnerabilidad identificadas, lo que hace necesario acometer con urgencia su reforma, corrigiendo las insuficiencias detectadas y ampliando tanto su ámbito subjetivo como material.

Así, se incrementarán en un 15 % los límites de energía anual con derecho a descuento de manera que se compensen los incrementos de precios que se están produciendo y se acerquen éstos límites a los consumos reales de los hogares más vulnerables, que con frecuencia son superiores a los consumos medios al ser más intensivos en el uso de la electricidad, tener electrodomésticos menos eficientes y viviendas peor aisladas. También se flexibiliza el cómputo de estos límites de energía con derecho a descuento entre los meses del año, para evitar que los hogares queden desprotegidos en los meses de mayor consumo, coincidentes con los de mayor frío.

Las familias monoparentales son un reflejo del sesgo de género en el fenómeno de la pobreza, en general, y de la pobreza energética, en particular. Por un lado, los hogares monoparentales son más vulnerables que los biparentales, presentando niveles de renta inferiores que la media de hogares, lo que dificulta su acceso a los suministros energéticos. Por otro, los hogares monoparentales en los que el progenitor es mujer suponen cerca del 85 por ciento del total, lo cual demuestra que la pobreza energética presenta un componente femenino no contemplado hasta el momento. Para abordarlo, se establece una nueva circunstancia especial para el acceso al bono social, de manera que el umbral de renta máximo fijado para acceder a la condición de consumidor vulnerable o de vulnerable severo en el caso de las familias monoparentales será 0,5 veces el IPREM superior al de las biparentales.

Por su parte, la circunstancia especial derivada de la existencia de un miembro del hogar con una discapacidad reconocida de al menos el 33 %, vigente hasta ahora, se amplía a aquellas situaciones en las que uno de los miembros del hogar tenga una situación de dependencia de grado II o III.

Como medida adicional de protección a la infancia, las viviendas acogidas al bono social en las que vivan menores de 16 años serán consideradas un suministro esencial y no podrán ser objeto de corte de suministro. De la misma protección ante el corte de suministro gozarán los hogares en los que uno de sus miembros se encuentre en situación de dependencia reconocida de grado II o III, o bien con una discapacidad reconocida igual o superior al 33 %.

Además, ante el próximo fin del periodo transitorio previsto en la disposición transitoria primera del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica, para que los consumidores acogidos al anterior régimen de bono social puedan acreditar la condición de consumidor vulnerable con arreglo a la nueva normativa, se reconoce el derecho a percibir el bono social desde el 8 de octubre a todos aquellos que cumplan los requisitos del real decreto y estuvieran acogidos al bono social antiguo, siempre que lo soliciten y presenten la documentación completa antes del 31 de diciembre de 2018. Como medida de protección adicional, en orden a asegurar que los potenciales beneficiarios del bono social solicitan el nuevo mecanismo de protección, se establecen en la norma obligaciones de comunicación a los consumidores por parte de las comercializadoras de referencia.

Por último, se refuerza el régimen sancionador, introduciendo un nuevo tipo de infracción en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, que permita sancionar adecuadamente las conductas de las empresas comercializadoras que supongan un incumplimiento de las obligaciones en relación al bono social y a los consumidores vulnerables.

Además de las referidas mejoras del marco vigente, se considera necesario ampliar la protección a otros usos energéticos, para lo que se crea un bono social para usos térmicos, que permitirá aliviar la factura energética de los hogares para los combustibles para calefacción, agua caliente sanitaria o cocina. Los consumidores vulnerables que estén acogidos al bono social de electricidad a 31 de diciembre de 2018, o que hayan presentado la solicitud completa antes de esa fecha y resulten beneficiarios, recibirán a lo largo del invierno un bono que les permitirá sufragar otros usos energéticos del hogar distintos de la electricidad. La cuantía del bono se modulará por la zona climática en la que se encuentre la vivienda y dependerá del grado de vulnerabilidad del hogar. Se prevé en el real decreto-ley que la gestión y el pago del bono social térmico corresponderá a las Comunidades Autónomas y las Ciudades con Estatuto de Autonomía si bien con carácter excepcional, y dada el calendario en que nos hallamos, la necesidad de que el bono social térmico llegue a sus destinatarios en invierno exige que este ejercicio 2018 el pago de la ayuda será realizado por el Ministerio para la Transición Ecológica.

Todas estas actuaciones tendrán efectos inmediatos beneficiosos para los consumidores vulnerables, que les permitirán aliviar los efectos sobre su renta disponible de los elevados precios de la energía en los próximos meses, lo cual justifica su adopción urgente mediante un instrumento como el real decreto-ley.

Por otro lado, resulta fundamental disponer de un instrumento estratégico que permita abordar el fenómeno de la pobreza energética desde una perspectiva integral y con visión de largo plazo. Para ello, la presente norma establece un mandato al Gobierno para que apruebe, en el plazo de seis meses, una Estrategia Nacional de Lucha Contra la Pobreza Energética. La Estrategia, para cuya elaboración se contará con las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, las asociaciones de consumidores, los representantes del tercer sector y las empresas energéticas, realizará un diagnóstico y caracterización del problema, diseñará indicadores oficiales de medición, establecerá objetivos de reducción de la pobreza energética en un horizonte de medio y largo plazo y propondrá medidas concretas para la consecución de dichos objetivos, así como sus vías de financiación, que deberán tener en cuenta los recursos presupuestarios de cada una de las Administraciones Públicas participantes en estas políticas.

El capítulo II del título I contiene una serie de medidas tendentes a incrementar la protección del conjunto de consumidores de electricidad, lo que les permitirá optimizar la contratación de este suministro y reducir su factura eléctrica.

Varias de las medidas tienen por objeto facilitar el acceso por parte de los consumidores a modalidades de contratación con discriminación horaria para lo cual resulta fundamental una mejor formación del consumidor y un mayor conocimiento de las posibilidades de contratación de que disponen, así como de los potenciales ahorros derivados del cambio de contrato.

Para ello, se impone a las comercializadoras de referencia, por un lado, la obligación de informar a los consumidores acogidos al PVPC de los ahorros que obtendrían con el cambio a peajes de acceso con discriminación horaria, mediante el envío de simulaciones de la facturación real con cada una de las modalidades. Por otro lado, se regula la posibilidad de que las comercializadoras puedan acceder a cierta información relativa al consumo y la potencia máxima demandada de los consumidores, con la finalidad de que puedan ofrecerles actuaciones tendentes a favorecer la gestión de la demanda, optimizar la contratación u otro tipo de medidas de eficiencia energética, respetando en todo caso la protección de los datos de carácter personal.

También se aborda la regulación de prácticas fraudulentas en la actividad de comercialización, que provocan alarma social, generan deuda para los sujetos acreedores de los mercados y, en último término, mayores precios para los consumidores y desconfianza en este segmento de la cadena de valor. En este ámbito, se permite la inhabilitación directa de las comercializadoras que realicen prácticas fraudulentas en el mercado, entre ellas, el incumplimiento de las obligaciones de compra de energía en los mercados diario e intradiarios, que hasta ahora debían ser sancionadas con carácter previo a la inhabilitación.

Asimismo, se aborda una práctica que ha generado un elevado número de reclamaciones ante los organismos de consumo y ante la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en los últimos años, cual es la contratación del suministro eléctrico en la modalidad «puerta a puerta», que queda prohibida para el segmento de consumidores domésticos.

Todas las disposiciones contenidas en esta sección supondrán un beneficio inmediato para los consumidores y su adopción por real decreto-ley está justificada por la situación excepcional de elevados precios que requiere una actuación urgente, algo que no sería posible con la tramitación normativa ordinaria.

La apuesta por una transición energética es indispensable y urgente. Partiendo de esta premisa y en el contexto de elevación de precios en el mercado eléctrico en el que nos encontramos, el autoconsumo eléctrico renovable es un elemento imprescindible para lograr que el consumidor pueda obtener una energía más limpia y barata.

En España, la actividad de autoconsumo apenas ha iniciado su despliegue debido a una serie de barreras regulatorias existentes, que dificultan, desincentivan o hacen inviable económicamente esta actividad.

Lo anterior impide que los consumidores-productores, y la sociedad en su conjunto, puedan beneficiarse de las ventajas que puede acarrear esta actividad, en términos de menores necesidades de red, mayor independencia energética y menores emisiones de gases de efecto invernadero.

La implantación del autoconsumo renovable permitirá disminuir la factura energética con carácter inmediato a los consumidores que lo instalen y, adicionalmente, detraerá demanda de energía en el mercado mayorista, contribuyendo de esta manera a una contención y disminución de precios en el mercado mayorista de energía eléctrica, a una mejora de las condiciones ambientales y a una reducción de la importación de hidrocarburos que redundará en una mejora de la balanza de pagos

El presente real decreto-ley, en su título II, asume el contenido de la Proposición de Ley sobre autoconsumo presentada por la mayoría de los grupos políticos del Congreso, como reflejo del amplio consenso existente en la materia. En esencia, introduce tres principios fundamentales que regirán esta actividad: i) se reconoce el derecho a autoconsumir energía eléctrica sin cargos; ii) se reconoce el derecho al autoconsumo compartido por parte de uno o varios consumidores para aprovechar las economías de escala; y iii) se introduce el principio de simplificación administrativa y técnica, especialmente para las instalaciones de pequeña potencia.

En definitiva, el desarrollo del autoconsumo permitirá la puesta a disposición inmediata para los consumidores de alternativas más económicas para su suministro eléctrico, operando como un seguro ante los elevados precios de la electricidad que se están registrando en los mercados de futuros. Lo anterior, junto con el retraso en el desarrollo de esta actividad en España, en comparación con otros países, justifica la adopción urgente de estas medidas mediante la presente norma.

En el título III se introduce una serie de actuaciones normativas encaminadas a acelerar la transición a una economía descarbonizada, de forma que se eliminen de manera inmediata las barreras normativas que impiden a los agentes tomar las decisiones necesarias para que la referida transición se lleve a cabo con la mayor celeridad.

Las medidas se agrupan en dos ámbitos, cada uno de los cuales es objeto de un capítulo dentro del título III.

El primero está dedicado a la integración de electricidad de fuentes de energía renovables, con el objetivo de asegurar que se lleven a cabo y se culminen las inversiones necesarias para cumplir los objetivos de penetración de renovables asumidos en 2020. Además, tratándose de proyectos con un extenso periodo de maduración, es necesario que las señales regulatorias se den con la suficiente antelación, por lo que se adoptan algunas disposiciones tendentes a dar visibilidad, estabilidad y confianza a los inversores, de tal forma que se pueden movilizar desde este momento las cuantiosas inversiones requeridas para la transición energética, que se materializará en unos ambiciosos objetivos en la Unión Europea y en España en el horizonte 2030.

En este sentido, mediante la modificación de la disposición transitoria octava de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, se otorga una prórroga excepcional y por una sola vez, para los permisos de acceso y conexión otorgados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley 24/2013, en cuya ausencia caducarían el próximo 31 de diciembre de 2018. Mediante esta prórroga, se posibilitará la entrada en funcionamiento en 2020 de los 9.000 MW de potencia adjudicada en las últimas subastas de renovables, evitando una nueva solicitud, tramitación y otorgamiento que, con seguridad, impediría alcanzar el objetivo del 20 % de energía final renovable en ese año.

En la misma línea, mediante dos disposiciones adicionales, se adoptan medidas tendentes a evitar la especulación y asegurar la finalización de los proyectos con derechos de acceso a la red otorgados, elevando las garantías exigidas e imponiendo obligaciones de reporte del grado de avance de los proyectos, lo que redundará en unos menores costes y, en último término, menores precios para los consumidores.

Con el objetivo de impulsar las fuentes de energía renovables mediante nuevas subastas para el otorgamiento del derecho a la percepción del régimen retributivo específico, se modifican los artículos 21 y 24 del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, para dar cumplimiento a la condición previa establecida por la Comisión Europea sobre Ayudas de Estado para la realización de nuevas subastas.

El capítulo II del título III está dedicado a la movilidad sostenible, otro de los vectores de la transición energética. El transporte, tanto de mercancías como de pasajeros, es el sector que más energía consume en España, con un 40 % de la energía final –el 15% correspondiendo a los turismos–. Además, es responsable de aproximadamente el 25 % de las emisiones de gases de efecto invernadero, así como de otros contaminantes locales que, especialmente en los entornos urbanos, generan cuantiosos costes para la salud.

Las alternativas a los combustibles fósiles, especialmente los vehículos eléctricos, requieren un impulso normativo que resuelva los problemas de coordinación que impiden su implantación masiva. Entre las barreras principales se encuentra el insuficiente desarrollo de las infraestructuras de recarga, que detrae a muchos usuarios de adquirir un vehículo eléctrico enchufable ante la baja disponibilidad de puntos de recarga públicos.

Para resolver la situación descrita, el presente real decreto-ley liberaliza la actividad de recarga eléctrica, eliminando la figura del gestor de cargas prevista en la Ley del Sector Eléctrico, pues se ha revelado como excesivamente rígida y desincentivadora de la actividad. Esta supresión no supondrá en ningún caso una merma de la seguridad de las instalaciones, que deberán cumplir con la normativa correspondiente en el ámbito de la seguridad industrial y de las que se llevará un registro de la información para el seguimiento de la actividad por las Administraciones. Esta información estará además disponible a través de medios electrónicos para todos los ciudadanos y se integrará en el futuro en el punto de acceso único, armonizando la información con la del resto de países de la Unión Europea, creando una gran base de datos de información sobre la ubicación y características de los puntos de recarga públicos.

Esta medida contribuirá a alcanzar los objetivos fijados en la Estrategia de Impulso del vehículo con energías alternativas (VEA) en España (2014-2020).

La aceleración de la integración de energías renovables en el sector eléctrico y en la movilidad, a través del vehículo eléctrico, permitirá a los consumidores consumir una energía más barata y menos contaminante, por lo que las medidas anteriores coadyuvan a la consecución del objetivo finalista del presente real decreto-ley de mitigar los efectos de los altos precios sobre los consumidores y, en consecuencia, su adopción reúne las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad exigidas por el artículo 86 de la Constitución.

Por último, se adoptan una serie de medidas relacionadas con la normativa fiscal, con el objetivo principal de moderar la evolución de los precios en el mercado mayorista de electricidad.

En primer lugar, se procede a exonerar del Impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica a la electricidad producida e incorporada al sistema eléctrico durante seis meses, coincidentes con los meses de mayor demanda y mayores precios en los mercados mayoristas de electricidad, en consonancia con el fin último perseguido por la presente norma.

Ello conlleva modificar el cómputo de la base imponible y de los pagos fraccionados regulados en la normativa del tributo.

En segundo lugar, se modifica la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales, para introducir una exención en el Impuesto sobre Hidrocarburos para los productos energéticos destinados a la producción de electricidad en centrales eléctricas o a la producción de electricidad o a la cogeneración de electricidad y de calor en centrales combinadas. Este gravamen, que afecta principalmente a las centrales de ciclo combinado de gas natural, es trasladado a los precios finales en las horas en que esta tecnología fija los precios del mercado mayorista, por lo que su exención, que ya existía antes de la entrada en vigor de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, permitirá eliminar el efecto multiplicador de estos impuestos sobre los precios del mercado mayorista con carácter permanente, teniendo un impacto tanto mayor cuanto mayor sea el comportamiento marginal del gas natural en dicho mercado.

En la medida en que los impuestos anteriores son tenidos en cuenta a los efectos del cálculo de los parámetros retributivos de las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, se establece un mandato para la revisión de dichos parámetros con efectos inmediatos.